La liberté d’aller et venir

Conseil Constitutionnel, 12/7/1979 « Pont à péage » a reconnu qu’elle avait valeur constitutionnelle.

Le régime général de la liberté d’aller et venir

Les principes de la liberté d’aller et venir

A l’intérieur du territoire national, la liberté d’aller et venir est totale : chacun peut circuler sur l’ensemble du territoire dès lors qu’il y est régulièrement entré. Les articles 2 al.1 du protocole 4 de la CEDH, et 12 du pacte de New York relatif aux droits civils et politiques, proscrivent toute interdiction générale d’exercer cette liberté. Son exercice peut toutefois être limité pour des raisons d’ordre public ou de sécurité.

Le droit de quitter le territoire national a longtemps été une simple tolérance, avant d’être reconnu par le pacte de New York et l’article 2 §2 du protocole 4 de la CEDH. Des restrictions légales peuvent y être apportées, pour des raisons de sécurité, de santé, ou de prévention des infractions pénales.

Cour de Cassation, 28/11/1984 Bonnet : elle s’est fondée sur ces dispositions internationales pour juger que le retrait d’un passeport par la police des frontières pour motif fiscal constituait une voie de fait, car il y avait atteinte grave à la liberté fondamentale de quitter le territoire national.

TC, 9/6/1986 Eucat, et le CE ont confirmé qu’il pouvait y avoir voie de fait pour atteinte à cette liberté fondamentale, mais ils ont estimé que cette liberté reposait sur l’article 4 de la DDHC.

Nul ne peut être privé du droit d’entrer sur le territoire de l’état dont il est ressortissant (art. 3 protocole 4 de la CEDH). En application des accords de Schengen, cette liberté s’exerce dans toute l’UE.

Les limites de la liberté d’aller et venir

Certaines sont propres à une catégorie de personnes : les gens du voyage, les personnes assignées à résidence, celles faisant l’objet d’une interdiction de séjour,… Le régime général connaît deux limites.

Le contrôle et la vérification d’identité

Les contrôles d’identité.

• Contrôle de police judiciaire : les agents ou officiers de police judiciaire peuvent l’exercer dès lors qu’il existe un indice à l’égard d’une personne qui fait présumer qu’elle a commis une infraction ou s’apprête à la commettre, ou en a été témoin. La cour de cassation exige un indice sérieux.

La loi du 10/8/1993 permet un tel contrôle sur réquisition du Parquet dans des lieux et pour une période déterminée par le procureur. L’objectif est de découvrir des infractions pour l’instant inconnues. La loi Debré (4/1997) permet de procéder à de tels contrôles dans les locaux à usage professionnel pour vérifier l’identité des personnes occupées (lutte contre le travail clandestin).

• Contrôle de police administrative :
  • ordinaire : il peut s’appliquer à tout le monde. La loi du 2/2/1981 « Sécurité – Liberté » a légalisé la pratique en la matière, car la cour de cassation tolérait ces contrôles mais jugeait qu’ils ne pouvaient pas déboucher sur une rétention de la personne le temps qu’elle prouve son identité. La loi permet de conduire dans un local de police toute personne qui ne peut justifier de son identité, et l’y retenir pendant un délai maximum de 6H le temps de vérifier son identité. Le but est de prévenir une atteinte à la sécurité des personnes et des biens.La loi de 1983 limite ces contrôles préventifs à des lieux déterminés, et à des cas de menace immédiate pour la sûreté des personnes et des biens. Elle ramène à 4H la durée maximum de détention.La loi de 1986 supprime la restriction des lieux déterminés et l’existence d’une menace immédiate. Ccass, 10/11/1992 Bassilika exige que le comportement de la personne contrôlée soit suspect.La loi du 10/2/1993 dispose donc que l’identité de toute personne, quel que soit son comportement, peut être contrôlé pour prévenir une atteinte à l’ordre public. Le Conseil Constitutionnel a accepté cette loi, en précisant que des circonstances particulières de risques d’atteinte à l’ordre public doivent justifier de tels contrôles. Il appartient au JJ de vérifier que ces circonstances existent bien. Cette même loi autorise aussi les contrôles d’identité dans les zones accessibles au public, port, aéroport et gares ferroviaires ou routières ouvertes au trafic international ainsi que dans une zone de 20kms en deçà de la frontière terrestre de la France, même s’il n’y a pas de risque d’atteinte à l’ordre public.
  • des titres de séjour des étrangers : cf. page 33.

Les vérifications d’identité

Si la personne contrôlée ne veut pas, ou ne peut pas décliner son identité, la police peut mettre en œuvre une procédure de vérification d’identité : elle permet de retenir une personne sur place ou dans un local de la police pendant un délai maximum de 4H, avec la possibilité de le transformer en garde à vue.

La police peut procéder à une vérification sommaire d’identité, mais en cas d’échec, elle pourra faire une vérification approfondie (recours aux procédés de vérification judiciaire : photos, empreintes digitales,…) s’il s’agit de l’ultime recours pour établir l’identité de l’intéressé. Il faudra alors l’autorisation du procureur ou du juge d’instruction. L’intéressé peut prévenir toute personne de sa famille qu’il est retenu.

La réglementation de la circulation automobile

Le choix des moyens de déplacement est en principe libre. L’itinérant est assujettie à un ensemble de règles limitant sa liberté : les restrictions seront minimes pour un piéton, et maximums pour un véhicule.

Cette réglementation automobile met en cause deux théories : l’utilisation du domaine et de la police administrative. Les voies publiques appartenant au domaine public doivent être utilisées conformément à leur destination selon le principe de la liberté de circulation, de l’égalité entre usagers et de gratuité. Les limites résultent des mesures de police assurant la tranquillité, la salubrité et la sécurité.

La réglementation portant sur le conducteur

Il a 4 obligations précises :

• avoir un contrat d’assurance
• porter une ceinture de sécurité (le CE et la Cour de cassation estiment qu’il ne s’agit pas d’une atteinte injustifiée à la liberté individuelle)
• ne pas conduire sous empire d’un état alcoolique
• ni sans permis de conduire.

Le permis de conduire existe depuis 1899 : il s’agit d’une autorisation préalable à l’exercice d’une liberté. Il peut faire l’objet d’une suspension ou d’un retrait de la part des autorités administratives ou judiciaires : la procédure de retrait a longtemps été insatisfaisante, car l’administration avait des pouvoirs exorbitants. La loi du 11/7/1985, modifiée en 1986 et 1987 distingue les procédures administratives et judiciaires affectant le permis de conduire.

• Procédures administratives :
  • de droit commun : le préfet peut le suspendre pour 6 mois maximum porté à 1 an en cas de délit ou d’infraction grave, ou pour des raisons médicales, après qu’un agent habilité ai établi un PV. La suspension ne peut intervenir qu’après avis (simple) de la Commission départementale de suspension présidée par le préfet, devant laquelle l’intéressé peut se défendre. Pour la CEDH, ces suspensions administratives constituent des mesures privatives ne relevant pas de l’article 6 de la CEDH.
  • d’urgence : le préfet peut suspendre le permis 2 mois maximum après consultation d’un seul des membres de la Commission, quand il y a urgence (infraction grave appréciée par les autorités). L’intéressé peut ensuite demander à comparaître devant une Commission afin qu’il s’explique : elle rend un avis, mais le préfet n’est pas lié. La décision du préfet peut être déférée au juge administratif, qui vérifie s’il y a réellement urgence ou non, et contrôle la motivation.
  • d’urgence pour conduite en état alcoolique : en cas d’ivresse manifeste ou de refus de se soumettre aux épreuves de dépistage, les agents ou officiers de police judiciaire peuvent retenir le permis de l’intéressé et immobiliser son véhicule. Une fois l’état alcoolique établi, le préfet peut prononcer une suspension de permis allant de 6 mois à 1 an sans consultation de la Commission.
• Procédure judiciaire : les autorités judiciaires peuvent prononcer une suspension ou une annulation du permis de conduire, et une peine de 3 à 10 ans de prison à titre principal ou subsidiaire.

Þ Depuis la loi de 1975, si la décision judiciaire intervient en premier, la décision administrative ne pourra pas l’aggraver. Mais si la sanction administrative est prononcée en premier, et que le juge judiciaire :    – prononce une suspension : la durée de suspension administrative accomplie s’impute sur celle prononcée par le juge

• relaxe le conducteur : l’arrêté préfectoral de suspension est considéré comme illégal, et engage la responsabilité de l’état
• constate l’infraction sans prononcer de peine restrictive du droit de conduire (seulement une amende), la sanction administrative n’est pas considérée illégale (pas de responsabilité de l’état).

Les règles concernant le véhicule

Le conducteur est tenu de fournir la carte grise, de payer la vignette, et l’assurance.

Le véhicule doit respecter les règles d’équipement et d’entretien : contrôle technique.

Les policiers peuvent-ils fouiller un véhicule : CC, 12/1/1977 a annulé les dispositions d’une loi autorisant la police à procéder à la fouille d’un véhicule en dehors de toute infraction ou de toute menace à l’ordre public. Ce n’est possible que dans le cadre d’une action de police judiciaire déterminée, la fouille devant être effectuées sous le contrôle du juge judiciaire (solution réaffirmée le 18/1/1995).

La loi Debré de 1997 permet aux autorités de police, sur instruction du Procureur de la République de procéder à une visite sommaire des véhicules autres que les voitures particulières, pour constater et rechercher les infractions à la police des étrangers, sur une bande de 20kms à partir de la frontière.

Le problème de l’utilisation des voies publiques

Limitation de la circulation :

• le principe de liberté : pour le CC, il s’agit d’une liberté fondamentale corollaire de la liberté d’aller et venir, qui peut être limitée par les autorités de police au niveau national ou local.
• le principe de gratuité : ce principe a été reconnu par CC, 12/7/1979 Pont à péage mais sans valeur constitutionnelle : la loi de 1955 autorise les péages sur les ouvrages d’art.
• le principe d’égalité : le CC et le CE estiment que ce principe fondamental n’interdit pas de prévoir des tarifs différents pour des usagers qui se trouvent dans des situations différentes par rapport à un ouvrage public (CE, 10/5/1974 Desnoyez et Chorques).

Limitation du stationnement : l’institution de parcmètres, d’interdiction de stationner,…

Le JA admet des atteintes pour des motifs d’ordre public ou de sécurité de publique. La loi permet au maire des communes d’instituer des stationnements réservés aux véhicules affectés à un SP, et pour les besoins exclusifs de ce SP, au transport public de voyageurs et taxis, et aux véhicules de personnes handicapées. Le JA estime que le stationnement payant est possible en cas d’usage anormal et privatif du domaine public, dans le but de résoudre les difficultés de circulation.

Le régime particulier des étrangers

Certains étrangers relèvent de régimes spécifiques (ressortissants de l’UE ou certains ressortissants africains ou asiatiques en raison de conventions passées avec la France,…).

Le régime général est fondé sur l’ordonnance du 2/11/1945. CC, 13/6/1993 : les conditions d’entrée et de séjour des étrangers peuvent être restreintes par mesure de police administrative conférant à l’autorité publique des pouvoirs spéciaux étendus, et reposant sur des règles spéciales (autorisation préalable).

L’entrée sur le territoire français

Les conditions d’entrée sont privilégiées pour les ressortissants de l’UE, et encore plus avec les états signataires des accords de Schengen.

L’étranger relevant du régime général doit :

• présenter des documents et visas exigés par les traités et règlements en vigueur (variable suivant la nationalité). Le plus souvent, il faut un passeport régulier et un visa d’entrée. Ce dernier est considéré comme une faveur accordée discrétionnairement par les autorités administratives et diplomatiques, et le refus de l’accorder n’a pas à être motivé. La loi Chevènement du 12/5/1998 exige que ce refus soit motivé pour un étudiant venant suivre des études supérieures en France, ou pour un étranger venant en France au nom du regroupement familial. En cas d’entrée clandestine, l’étranger encourt une amende et une peine de prison. Une la loi de 1992 fait encourir une amende à toute entreprise de transport débarquant en France tout passager clandestin.
• présenter des documents relatifs à l’objet et aux conditions du séjour : un séjour touristique de moins de 3 mois, ou professionnel, doit être prouvé par tout moyen ; une visite privée nécessite une attestation d’accueil précisant les conditions d’accueil et d’hébergement.
• posséder des documents relatifs à ses moyens d’existence (espèces, cartes de paiement, chèques de voyage) et des documents relatifs à son rapatriement.
• ne pas être indésirable sur le territoire : ne pas constituer une menace pour l’ordre public, faire l’objet d’une interdiction de territoire ou d’un arrêté d’expulsion.

Þ Si les conditions ne sont pas remplies, il doit être refoulé. En attendant, il peut être maintenu dans les zones d’attente en rétention administrative, par décision motivée du chef des services de contrôle aux frontières : la durée maximale est de 48H, renouvelable pour le même temps. Au delà de 4 jours, une ordonnance du président du TGI peut prolonger cette rétention de 8 jours. L’étranger peut demander l’assistance d’un interprète, d’un médecin, et a le droit de communiquer avec toute personne de son choix. La procédure est applicable au demandeur d’asile pendant le temps nécessaire à l’examen de sa demande. Au bout du délai, si sa situation est régularisée, il pourra rester ; à défaut, il devra quitter le territoire.

Le séjour sur le territoire français

Les titres de séjour et leur contrôle

Les titres de séjour

• La carte de séjour temporaire est accordée avec une mention variable selon la qualité de l’intéressé (visiteur, salarié, étudiant, scientifique,…). L’intéressé doit prouver être entré régulièrement en France, et  y disposer d’un logement et de moyens d’existence.
  Le préfet la délivre pour un an renouvelable (pouvoir discrétionnaire) : il ne peut refuser son octroi ou son renouvellement qu’après avoir saisi la Commission du titre de séjour.
  Cette carte est attribuée de plein droit à un étranger qui réside en France depuis plus de 10 ans, et aux parents d’enfants français de moins de 16 ans : le but est de régulariser des situations de personnes en situation irrégulière mais qui ne pourraient pas être éloignées du territoire national.
• La carte de résident : elle est attribuée pour 10 ans, renouvelable de plein droit. Elle est délivrée par le préfet qui en cas de refus doit consulter la Commission des titres de séjour.

Peuvent en bénéficier :

• de plein droit : les étrangers qui ont combattu pour la France, ceux obtenant le statut de réfugiés, et le conjoint étranger d’un ressortissant français (immédiatement après le mariage en cas d’entrée régulière en France). Dans ce dernier cas, la loi de 1993 prévoit que si des indices sérieux laissent présumer que le mariage peut être annulé pour défaut de consentement, l’officier d’état civil peut saisir le Procureur de la République qui a alors 15 jours pour faire opposition au mariage ou pour décider de surseoir à la célébration du mariage. Sa décision doit être motivée, et peut faire l’objet d’un recours auprès du TGI par l’un des époux. Le préfet peut refuser la carte de séjour à l’intéressé (CE, 1992 Riaz).
• à certaines conditions (pouvoir discrétionnaire du préfet) : les étrangers séjournant depuis plus de 3 ans en France,… Le JA exerce un contrôle minimum sur ce pouvoir.

Le contrôle des titres de séjour

La loi du 3/9/1986 (relative aux contrôles d’identité) avait introduit une disposition spécifique aux étrangers (cf. page 31). Ccass, 10/11/1992 Bassilika avait exigé que la personne contrôlée ait eu un comportement suspect. La loi du 24/8/1993 distingue le contrôle d’identité (applicable à tout le monde en cas de risque de trouble à l’ordre public) et le contrôle des titres de séjour des étrangers (possible même sans risque de trouble). Pour le CC, ce contrôle est possible s’il n’est pas généralisé ni discrétionnaire.

Si l’étranger ne peut pas présenter de titres lors du contrôle, il est passible d’un an de prison, de 25.000F d’amende, et d’une interdiction de séjour sur le territoire français (= reconduite à la frontière).

Les conditions de séjour

• Le droit de mener une vie familiale normale : il est consacré à l’article 8 de la CEDH ; CE, 8/12/1978 GISTI considère qu’il s’agit d’un PGD ; CC, 13/8/1993 se fonde sur le préambule de 1946 pour considérer qu’il s’agit d’un principe à valeur constitutionnelle. L’étranger a donc le droit de faire venir auprès de lui son conjoint et ses enfants mineurs sous réserve de restrictions tenant à la sauvegarde de l’ordre public et à la protection de la santé publique (polygame : un seul conjoint). Le regroupement familial est possible après un an de vie en France. Ce droit bénéficie aussi aux étudiants.
• Droits sociaux et politiques : un étranger en situation régulière bénéficie du régime de la sécurité sociale, du versement de prestations sociales, de l’allocation aux personnes âgées,… Un étranger en situation irrégulière bénéficie juste des formes d’aides sociales d’urgence.

Les étrangers sont exclus du vote aux élections politiques, mais pas aux élections professionnelles. La loi organique du 25/5/1998 permet aux ressortissants de l’Union Européenne de se présenter et de voter aux élections municipales : ils ne pourront être ni maire ni adjoint, ni participer à l’élection des sénateurs.

Le droit d’asile

Il est reconnu par le préambule de 1946. Les personnes admises à ce titre sur le territoire français demanderont à bénéficier du statut de réfugié qui leur donne droit à une carte de résident. L’Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides accorde ou refuse ce statut : un recours est possible devant la Commission de recours, dont la décision peut être cassée par le CE. Suite à la révision constitutionnelle de 1993 suscité par les accords de Schengen, le droit de demander l’asile politique en France connaît une limite : si un étranger a s’est vu refusé le droit d’asile politique sur le territoire d’un état lié par les accords de Schengen, il ne peut pas renouveler sa demande auprès de la France.

Avant la loi Chevènement (1998), l’asile était réservé aux personnes menacées dans leur pays pour leur lutte en faveur des libertés. Depuis cette loi, il faut distinguer :

• l’asile constitutionnel qui est accordé ou refusé par l’OFPRA à toute personne persécutée en raison de son action en faveur des libertés. Il faut donc une persécution, émanant des pouvoirs publics, et due à une action en faveur des libertés.
• l’asile territorial qui est accordé ou refusé par le ministre de l’intérieur aux étrangers qui dans leur pays, sont menacés dans leur vie ou leur liberté ou qui y sont menacés de traitements inhumains ou dégradants. Une simple menace suffit, elle peut porter sur un domaine plus large, et peut venir des pouvoirs publics ou de tout autre particulier.

La sortie du territoire français

En dehors du retour volontaire ou du refoulement à la frontière, trois cas sont prévus.

La reconduite à la frontière

Cette procédure vise les étrangers en infraction au regard des règles d’entrée ou de séjour. La décision peut être prise :

• par le préfet par un arrêté motivé exécutable 48H après la notification. Le but est de permettre à l’intéressé de former un recours devant le président du TA, qui a lui-même 48H pour statuer : l’appel n’est pas suspensif, mais il est possible de demander un sursis à exécution.
• par le juge pénal qui peut condamner l’étranger qui a irrégulièrement séjourné en France à une peine de prison, une amende assortie d’une interdiction de territoire.

Þ Avant son départ, l’étranger peut être placé dans un centre de rétention administrative par décision du préfet, pour une durée maximum de 48H prorogeable de 5 jours par un magistrat de l’ordre judiciaire, qui peut encore le proroger de 5 jours s’il est impossible d’éloigner l’étranger du territoire. Si l’intéressé refuse toujours de révéler son identité, on estime qu’il commet un délit, passible d’une peine de prison. Le préfet dispose d’un pouvoir assez discrétionnaire lui permettant de renvoyer l’étranger dans n’importe quel pays pourvu que sa vie et sa liberté n’y soient pas menacées. Les mineurs de 18 ans, les étrangers résidants en France depuis plus de 10 ans,… ne peuvent pas être reconduits à la frontière.

L’expulsion

Elle vise les étrangers faisant courir une menace grave pour l’ordre public.

• L’expulsion ordinaire est prononcée par le préfet : l’intéressé doit constituer une menace grave pour l’ordre public, et résider irrégulièrement en France (ou régulièrement mais y avoir été condamné à une peine au moins égale à un an de prison ferme). Il doit être informé de la menace d’expulsion pour pouvoir se défendre : il est convoqué devant une Commission de l’expulsion, qui donne un avis (préfet pas lié).
• L’expulsion en urgence absolue est décidée par le ministre de l’intérieur quand elle apparaît comme une nécessité impérieuse pour assurer la sûreté de l’Etat ou la sécurité publique. L’intéressé ne comparait pas devant une Commission des expulsions, mais l’arrêté d’expulsion doit être motivé.

Þ Le contrôle du JA est restreint : il vérifie qu’il n’y a pas d’erreur manifeste d’appréciation, et veille au respect de l’article 8 de la CEDH. En cas de refus de l’intéressé, il peut être placé dans un centre de rétention administrative dans les mêmes conditions que pour la reconduite à la frontière.

Ne peuvent pas être expulsés, les mineurs de 18 ans et les étrangers mariés depuis plus d’un an avec un conjoint français sans que la communauté de vie ai cessé.

L’extradition

Elle consiste à remettre aux autorités du pays dont il est ressortissant l’étranger présumé être auteur d’un crime ou délit commis sur leur territoire, pour qu’il y soit poursuivi et jugé. Elle est obligatoire quand elle est demandée par un état lié à la France par une Convention d’extradition, mais elle est facultative dans les autres cas.

La décision d’extrader est prise par le Premier Ministre après avis favorable de la chambre d’accusation de la CA compétente. L’avis de la chambre d’accusation peut être déféré à la Cour de cassation.

Le décret du Premier ministre peut faire l’objet d’un REP devant le CE. Le CE refusait de contrôler le refus d’extradition, mais depuis 1993, il accepte d’exercer un contrôle sur tout décret d’extradition. Il estime que l’extradition est impossible quand elle est demandée à destination d’un pays dont le droit pénal n’est pas conforme aux valeurs fondamentales du droit français (peine de mort), et lorsqu’elle est demandée dans un but politique (PFRLR dégagé par CE ass, 3/7/1996 Koné selon lequel l’état doit refuser une extradition demandée dans un but politique).